El TJUE declara a nuestro sistema judicial no ajustado a la normativa europea

Un fallo de la Gran Sala de 28-6-22 estima su incompatibilidad parcial por vulnerar los principios de equivalencia y efectividad

Noticias 02/09/2023 RICARDO ALONSO GARCÍA
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El TJUE

El Decano de la Facultad de Derecho de la Complutense Don Ricardo Alonso García dictó en la Academia Matritense el día 12 de enero pasado una interesante y novedosa conferencia en la que razona la necesidad de una reforma legal que acomode nuestro sistema a las exigencias de la Unión. Trascribimos un extracto a continuación.

Hace unos meses (concretamente, el pasado 28 de junio), la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) declaraba la incompatibilidad parcial de nuestro sistema de responsabilidad del legislador frente a los particulares por los daños y perjuicios a éstos ocasionados por infracciones del ordenamiento europeo (sistema regulado esencialmente en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, y precisado por la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común).

Se trata de una Sentencia dictada en el marco de un procedimiento contra España entablado por la Comisión ante el TJUE (asunto C-278/20), a la que nuestro país tiene que dar debido cumplimiento en los términos del artículo 260.1 TFUE (el cual dispone que “si el Tribunal de Justicia declarare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, dicho Estado estará obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal”).

Se trata, además, de la segunda vez que nuestro sistema de responsabilidad resulta declarado contrario al marco jurídico de la UE, con tres variantes significativas respecto de la primera.

“El pasado 28 de junio la Gran Sala del TJUE declaraba la incompatibilidad parcial de nuestro sistema de responsabilidad del legislador frente a los particulares por los daños y perjuicios a éstos ocasionados por infracciones del ordenamiento europeo”

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Por un lado, la primera vez, a diferencia de la de junio pasado, fue fruto no de un recurso por incumplimiento, sino de una cuestión prejudicial suscitada por nuestro Tribunal Supremo (asunto Transportes Urbanos, resuelto por Sentencia del TJUE de 26 de enero de 2010).

Por otro lado, lo que hace más de una década se cuestionó ante Luxemburgo no fue nuestra normativa, por entonces inexistente, al respecto, sino la doctrina del Tribunal Supremo sentada, también, sobre la responsabilidad del legislador por infracción del Derecho de la Unión. O lo que es igual, en Transportes Urbanos, el Tribunal Supremo sometió su propia doctrina al escrutinio del TJUE, resultando la valoración negativa.

Finalmente, mientras que en Transportes Urbanos el motivo de la incompatibilidad fue la vulneración del principio de equivalencia (considerando el TJUE innecesario pronunciarse, una vez constatada tal vulneración, acerca de la compatibilidad de la doctrina del Tribunal Supremo con el principio de efectividad), en su pronunciamiento de junio pasado el TJUE lo que consideró vulnerado por nuestro marco normativo fue el principio de efectividad (pronunciándose asimismo, pero en sentido negativo, acerca de la vulneración del principio de equivalencia).

Aclaremos al respecto que ambos principios, de equivalencia y efectividad, enraizados en el de cooperación leal, responden a una doctrina del TJUE, que se remonta a mitad de la década de los 70, limitativa de la autonomía del Derecho de los Estados miembros a la hora establecer y aplicar las reglas domésticas dirigidas a hacer operativo internamente el Derecho de la Unión en ausencia o insuficiencia de una regulación completa de la materia por este último.

Así, en virtud la equivalencia, las reglas nacionales no pueden ser más desfavorables para los objetivos de la Unión (incluidos en ellos la operatividad de los derechos conferidos por el ordenamiento europeo a los particulares) cuando se desenvuelven en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión que cuando lo hacen en el ámbito estrictamente interno; en cuanto a la efectividad, impone que las reglas nacionales, aun siendo equivalentes, no dificulten excesivamente o hagan imposible la consecución de los referidos objetivos europeos.

Conviene asimismo advertir, en fin, que existe una concatenación entre ambos pronunciamientos del TJUE, que para una completa comprensión exige remontarse a principios de siglo, cuando nuestro Tribunal Supremo configuró su doctrina acerca de la responsabilidad del Estado por leyes inconstitucionales. Dicha doctrina, recordemos, en extremo generosa hacia los particulares, permitía accionar la responsabilidad una vez declarada la inconstitucionalidad de la ley, pese a la pasividad, incluso, del administrado durante su vigencia.

“La Comisión se decidió por impugnar ante el TJUE el diseño de nuestro legislador por vulneración tanto del principio de equivalencia como del de efectividad”

Declarada años más tarde por el mismo Tribunal Supremo la imposibilidad de extrapolar tal generosa doctrina al terreno de la responsabilidad por leyes anti-europeas, el TJUE, según adelanté, consideró que esa diferenciación de trato, desfavorable para los supuestos de infracción por el legislador del Derecho de la Unión si comparados con los de la infracción de la Constitución, resultaba contraria al principio de equivalencia.

Pudo entonces el Tribunal Supremo corregir dicha contradicción modificando su doctrina al alza o a la baja. Esto es, el pronunciamiento del TJUE en ningún caso obligaba, desde la perspectiva de la equivalencia, a extender el generoso régimen de responsabilidad por leyes inconstitucionales al contexto de las leyes anti-europeas; quedaba, por el contrario, abierta, junto con la anterior posibilidad, la de rebajar tal generoso régimen, abrazando plenamente la doctrina del acto consentido (o lo que es igual, impidiendo que quien se aquietó a las aplicaciones de la ley, pudiera después “revolverse” frente a ellas por la vía de la responsabilidad, una vez constatada su inconstitucionalidad/anti-europeidad).

Pues bien, decidida por el Tribunal Supremo la opción al alza o más generosa para el administrado, el legislador de 2015 resolvería legítimamente corregir la misma a la baja, imponiendo en ambos casos (inconstitucionalidad/anti-europeidad) que el particular hubiera obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción de la Constitución/Derecho de la Unión posteriormente declarada.

En este contexto, la Comisión se decidió por impugnar ante el TJUE ese nuevo diseño de nuestro legislador por vulneración, según adelanté, tanto del principio de equivalencia como del de efectividad.

En relación con el primero, abordado en segundo lugar por el TJUE, el motivo de la discordia no era, como resulta evidente, las condiciones ya referidas respecto a la actitud pro-activa del administrado a los efectos de combatir las aplicaciones de la ley posteriormente declarada contraria a la Constitución/Derecho de la Unión, por la sencilla razón de que en ambos casos dichas condiciones regirían en términos similares.

El motivo de la discordia residía en las tres condiciones que, una vez superadas las ya referidas (a las que se sumarían, respetando también la equivalencia, las concernientes al plazo para ejercitar la acción y para considerar los daños indemnizables), el legislador de 2015 decidió exigir solamente para respaldar las acciones de responsabilidad por leyes anti-europeas, esto es, no predicables para las acciones de responsabilidad por leyes inconstitucionales.

Condiciones, las tres, de carácter acumulativo, calcadas de la jurisprudencia europea (que no sería sino un reflejo de la del TJUE para exigir responsabilidad al propio legislador de la Unión por haber vulnerado el Derecho europeo originario), según las cuales: 1) la norma infringida ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares; 2) el incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado; y 3) ha de existir una relación de causalidad directa entre la infracción y el perjuicio.

“Sería el principio de efectividad el que, anteponiéndose en el razonamiento del TJUE al de equivalencia, sustentaría la declaración de incumplimiento”

Frente a las alegaciones de la Comisión en el sentido de que las dos primeras condiciones no se exigirían a los efectos de accionar la responsabilidad por leyes inconstitucionales (habida cuenta de que, en efecto, la jurisprudencia respecto de éstas ni vincularía la norma constitucional infringida a la concesión de derechos, ni exigiría un carácter particularmente grave respecto de la infracción).

El TJUE, aclarando mucho más que precisando su doctrina al respecto, consideró que las referidas condiciones serían necesarias y suficientes para hacer surgir, por mor del Derecho de la Unión, la responsabilidad de los Estados miembros; lo cual, por otro lado, en ningún caso impediría que no por mor del Derecho de la Unión, sino del propio Derecho nacional, pudiera ser exigida dicha responsabilidad sobre la base de condiciones menos severas (como sería el caso de la responsabilidad por leyes inconstitucionales).

Con palabras del propio TJUE, el principio de equivalencia solo sería exigible respecto “a requisitos establecidos por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños una vez que el derecho a ser resarcido haya nacido sobre la base del Derecho de la Unión”.

Sería, pues, el principio de efectividad, el que, anteponiéndose en el razonamiento del TJUE al de equivalencia, sustentaría, según adelanté, la declaración de incumplimiento.

En primer lugar, el TJUE estimó que la exigencia de una constatación previa de la anti-europeidad de la ley por el propio TJUE, como conditio sine qua non para sustentar la acción de responsabilidad, sería manifiestamente contraria a su consolidada jurisprudencia (recordada, por lo demás, en Transportes Urbanos).

Vinculada a la anterior estimación y consecuencia de la misma, el TJCE consideró asimismo incompatible con el principio de efectividad someter la acción de responsabilidad a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del TJUE declarativa de la violación del Derecho de la Unión, sin abarcar aquellos supuestos en los que no existiera tal sentencia.

La incompatibilidad se extendió, también, al requisito de que solo serían indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de la referida publicación de la sentencia del TJUE, salvo que la misma dispusiera otra cosa.

Ello porque, amén de que la indemnización no podría estar subordinada, en ningún caso, a la existencia de una tal sentencia, dicho requisito tendría como efecto hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener la indemnización, sobre todo teniendo en cuenta la duración de los procedimientos por incumplimiento ex artículo 258 TFUE o de los procedimientos prejudiciales ex artículo 267 TFUE (de hecho, el propio procedimiento por incumplimiento que está en el origen de la sentencia del TJUE de junio de 2022 se prolongó por cinco años, desde que la Comisión iniciara la fase pre-contenciosa con su carta de requerimiento emitida a España en junio de 2017).

En fin, el TJUE estimó igualmente contrario al sistema de responsabilidad nacional exigido por la Unión (desde la óptica, una vez más, del principio de efectividad) el requisito de que el particular perjudicado hubiera obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño derivara directamente de un acto u omisión del legislador (esto es, en ausencia de actividad administrativa impugnable) contrarios al Derecho europeo.

“En espera de una intervención del legislador para acomodar nuestro sistema al fallo del TJUE, los jueces tienen ante sí la importante tarea hermenéutica de dar respuesta satisfactoria a las acciones de responsabilidad que, al margen de la Ley 40/2015, encuentren sustento en la Sentencia del TJUE. Tales esfuerzos interpretativos constituirán una solución provisional, insuficiente e imperfecta, a los efectos de dar debido cumplimiento a la sentencia europea”

Salvó así el TJUE la exigencia de haber obtenido una sentencia firme desestimatoria, en el bien entendido de que ello en ningún caso obligaría al particular agotar todos los recursos judiciales disponibles. Y salvó igualmente la exigencia de que el particular perjudicado hubiese alegado la infracción del Derecho de la Unión en el marco del recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, también en el bien entendido de que tal exigencia no podría llevarse hasta el extremo de haber identificado correctamente la disposición concreta del Derecho de la Unión que estaría en el origen de la infracción posteriormente declarada (cfr. FJ 144 leído a la luz del Cdo. 102 de las Conclusiones del AG Szpunar).

Así las cosas, y en espera de una intervención del legislador para acomodar nuestro sistema al fallo del TJUE (intervención que, pese a no venir impuesta desde Luxemburgo, debería comenzar, creo, por ubicar fuera del artículo 32 de la Ley 40/2015, e incluso de la propia Ley, el régimen de responsabilidad misma del legislador -y otro tanto cabría decir del concerniente al TC-), los jueces tienen ante sí la importante tarea hermenéutica de dar respuesta satisfactoria a las acciones de responsabilidad que, al margen de la Ley 40/2015, encuentren sustento en la Sentencia del TJUE.

Y ello sin olvidar que tales esfuerzos interpretativos (algunos de los cuales, realizados por la Abogacía del Estado en su defensa del régimen español, incluso apoyándose en alguna que otra sentencia del Tribunal Supremo, fueron ya rechazados por el TJUE), constituirán, en principio, una solución provisional, insuficiente e imperfecta, a los efectos de dar debido cumplimiento a la sentencia europea.

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